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界面新闻记者 | 赵孟
界面新闻编辑 | 刘海川
2024年9月10日，受国务院委托，国家卫健委主任雷海潮向十四届全国人大常委会第十一次会议作了关于推进托育服务工作情况的报告。9月23日，国家卫健委直属的中国人口与发展研究中心微信公众号发布了该报告全文。
这份《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》（下称《报告》）显示，托育服务在过去的几年里取得了一定进展，但在托位建设、运营成本、支持措施落地以及综合监管等方面仍然存在不少问题，这些问题正成为阻碍托育服务进一步发展的瓶颈。
《报告》指出，托育服务在供给上还远不能满足实际需求。尽管超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，但目前全国实际入托率仅为7.86%，托位缺口较大。一些地方对于托位建设的重视程度不够，未能有效地推进托育服务体系建设，特别是在千人口托位数指标的分解过程中，出现了一些资源错配的现象，如“需要的建不成，建成的用不上”。
自从2020年起，托育服务逐渐成为国家政策关注的重点领域。2021年三孩政策如实施以后，这一工作显得尤为紧迫，多项调查显示，“托育难”是制约生育意愿的重要因素之一。当年，中共中央、国务院印发实施《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，将发展普惠托育服务体系作为积极生育支持的重要措施之一，明确了新时代托育服务工作的定位和目标任务。“十四五”规划纲要将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”列为经济社会发展20个主要指标之一。
“十四五”规划纲要设定了经济社会发展20个主要指标，这些指标涵盖了经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态和安全保障五大领域。在民生福祉领域，新增了“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达4.5个”这一指标。界面新闻注意到，这一指标为预期性指标，而非约束性指标。这意味着，政府和社会各方面都需要为之努力，但没有硬性规定必须实现。
统计调查显示，截至2023年底，全国千人口托位数达到3.38个，共有托位477万个，这距离“十四五”期末（2025年）千人口托位数4.5个的目标尚有一定距离。这些托位包含社区嵌入式托育、用人单位办托、家庭托育点、托育综合服务中心、幼儿园托班等多种模式，可提供全日托、半日托、计时托、临时托等多种形式的服务。
目前，半数以上省份将发展托育服务作为民生实事项目，江苏、青海连续5年将普惠托育服务列为省政府民生实事。北京、山西、上海、江苏、浙江、安徽、广西、海南、重庆、四川、青海、宁夏等省份制定托育服务专项规划。2022年，全国所有市地级行政区编制完成“一老一小”整体解决方案，制定资金投入、场地供应、金融支持、政策协调等支持托育服务发展的措施，以地市为单位一体规划、一体实施、一体突破。
值得注意的是，《报告》披露了当前托育服务建设过程中存在的一些问题和挑战。
《报告》称，一些地方和部门的同志没有从促进人口长期均衡发展的高度认识发展托育服务事业的重要性、紧迫性，认为随着出生人口减少，再过几年托位不足的问题可以自然解决，在推动托育服务体系建设等方面，抓得不紧、推进不快。多地调查显示，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，受行业发展阶段及服务价格等多种因素影响，目前全国实际入托率仅为7.86%，现有托位缺口较大。
一些省份对千人口托位数指标进行分解时，只考虑指标是否容易完成，未充分考虑人口分布、家庭需求等实际情况，出现了“需要的建不成，建成的用不上”资源错配现象，托位供给的有效性有待提高。
托育机构主要依靠社会力量租用商业楼宇开办，需自行负担房租、人工、装修、运营等成本，房租和人工成本占总收入的75%以上，普遍面临着前期投入多、运营成本高、投资回收周期长、抗风险能力弱等问题，加之新冠疫情的影响，约七成处于亏损状态。一些地方出台的支持措施力度较小、覆盖范围较窄，有的地方探索试行的建设补贴、运营补贴等时间较短，措施的有效性和可持续性需持续观察。
2023年，全国民办托育机构占全部托育机构的89.5%，平均托育服务收费价格（不包括餐费）为1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月以上，与群众的支付能力和期待存在较大差距，许多有送托需求的家庭望而却步。托育服务质量良莠不齐，不敢托、不放心的现象较为普遍，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%。
此外，一些地方对托育专项规划或实施方案落实督促不力，未将住宅项目配建的托育服务设施纳入土地供应方案，导致新建小区中托育服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付的要求没有落实到位，抽样调查显示，全国仅有6.15%的社区建有托育服务设施。托育相关职业因缺乏法律依据，未纳入国家职业资格目录，只能参加职业技能等级认定，培养体系和晋升通道尚不完善，薪酬待遇水平普遍较低，职业归属感不强、吸引力不够，从业人员流失率高。
《报告》还提到，托育机构综合监管未纳入相关部门行政执法事项清单，缺乏具体实施细则，跨部门监管机制不健全，处罚规定不明晰，对托育机构监督引导作用发挥有限。托育机构实行备案制度，开办无须事前许可，虽然规定了托育机构应该到卫生健康部门备案，但由于缺乏对不备案托育机构的约束性措施，目前全国托育机构备案率仅为42%，托育服务行业健康发展和质量安全面临较大隐患。
《报告》指出，发展托育服务，一方面，有利于减轻家庭养育负担，提振生育水平，促进实现人口高质量发展；另一方面，有助于增加就业岗位，为经济持续健康发展提供新的动力。面对这些问题和挑战，《报告》提出了加强法治建设、托位建设、综合施策、医育结合以及综合监管等一系列对策建议。
