来论｜下一场风暴来临之前，如何让基础设施变得更安全？

今年夏天，有关公路、桥梁等基础设施因极端天气而发生损毁、引发伤亡的新闻频频引发人们的关注。

越来越频发的极端天气正在给基建带来巨大的压力。桥梁倾倒、道路阻断、房屋倒塌、停电、通讯中断...... 在越来越不稳定的气候下，面对种种极端灾害，我们能做的是否只有事后被动补救？我们又该如何尽可能维系基础设施的安全运转、减少损失与伤亡？

除了追求建设更高标准的基础设施工程之外，识别并预判未来的气候风险点，做出针对性的防范与适应行动，建立有效的气候风险管理体系，已成为气候“沸腾时代”的当务之急。

极端天气对基础设施的考验

暴雨、山洪、台风……面对灾害导致基建受损而引发的事故与伤亡，人们总会提出：“这是天灾还是人祸？”的问题。专业的工程师们常常会解释：在工程的选址、设计和施工阶段，“防灾”、“抗灾”已经被尽可能充分地考量。而实际上，以钢筋混凝土为基础的现代工程学科的建立才不过百余年的时间，基建是否能在长时间尺度内经受住复杂多变的自然环境的考验，是悬在每位工程师头顶的“达摩克利斯之剑”。

面对频发的极端天气，基础设施的防范能力往往遭遇“极限挑战”。超出经验的极端天气正在频繁发生，依照历史数据推演得出的极端天气概率已不能反映当下的情况。2024年1月北京师范大学国家安全与应急管理学院发表在《地球的未来》（Earth’s Future）上的一项研究显示，如果全球减排行动不力，预计到本世纪后期，全球近一半的交通基础设施将遭遇至少4种破纪录的气象灾害。

在东亚，交通基础设施面临的最大挑战包括：极端高温导致轨道变形、材料受损；冻土层融化导致路基失稳；极端暴雨以及干旱与暴雨的复合事件导致铁路或公路的边坡失效（边坡是工程术语，指的是公路或铁路两旁为适应地形、稳定地基、增强排水等而修建的路基斜坡或山体护坡）。研究团队还指出，除了这些气象灾害对基础设施带来的直接影响，作为一个环环相扣的系统，如果基础设施的某一节点失效，可能会引发级联反应，带来更大影响。例如，高温可能导致铁路轨道变形，而一线列车的停运可能会引发更大范围的铁路交通瘫痪，由此带来的间接经济损失将更加难以估计。

维护基础设施不能仅靠提升标准，更需要日常的管理

提升基建的安全设计标准很重要，但这远远不够。一方面，提升基础设施的防灾、防御标准需要较长时间；另一方面，仅提升新项目的标准，无法覆盖大量已建成的设施。当前，经过了大规模的建设时期，我国基础设施的养护问题逐渐凸显。以高速公路为例，2001年至2020年是我国高速公路快速建设的20年，其中2009年—2013年间更是高速增长期：从2008年底到2013年底的5年间，我国高速公路里程从6.03万公里增长到10.44万公里， 复合年增长率达到11.6%。2012年，我国高速公路总里程超过美国，成为世界上高速公路长度最长的国家。2023年我国高速总里程数达到18.36万公里，超过美国近一倍（美国2021年为10.8万公里）。如今这段时期建设的部分高速公路正在逐渐接近15年的“设计使用年限”（在我国，以沥青混凝土为路面的高速公路设计使用年限为15年），养护成本大幅提升，这些是不小的养护压力。根据交通运输部规划研究院的报告，“十四五”期间，我国的公路养护资金需求量预计将比“十三五”时期翻一番，为2.4万亿元，约为“十二五”时期的4倍。

目前我国基础设施的灾害管理以应急响应为主。以道路为例，道路管理部门有应对极端天气的行动预案，在接到气象部门的暴雨预警后，基层路政及公路养护人员会开展紧急巡查，检查诸如桥梁涵洞是否有异物堵塞影响行洪、道路边坡及排水沟是否正常排水等问题。然而，如果发生的自然灾害较为极端，超出了基础设施的承灾水平，应急预案就显得力不从心，例如突发洪水导致自动水文站等实时监测设备被冲毁从而无法获取实时数据、道路沿线突发塌方，以及一些乡镇电网通信断联等。

因此，已经有不少专家指出，我国需要系统性识别基础设施项目面临的极端天气灾害的风险，并将其纳入日常管理。这需要将气候风险的监测、预警与日常基建维护关联起来，而不能“头痛医头，脚痛医脚”。

香港特区政府管理山体滑坡与泥石流风险就是一个典型的案例。上世纪50-70年代，香港经济快速发展、人口成倍增加，很多人在山脚和陡峭的山坡上自行修建房屋，这些房屋遭遇山体滑坡与泥石流的风险极高。1972年6月18日，香港发生了两起严重的山泥倾泻事件——秀茂坪与宝珊道山泥倾泻事件，这两场灾害共造成138人罹难。

1977年，香港特区政府为此专门成立土力工程处，专门来管理不断升高的滑坡与泥石流风险。

首先，为了降低泥石流引发的直接影响，由政府出资安置居住在山脚和山坡的寮屋的居民（注：寮屋是人们自行搭建的临时房屋，常用铁皮或木头建成，往往搭建在政府土地或私人田地上），通过将寮屋居民搬离这些风险点，直接降低生命财产损失。政府还明确了选址规划政策，新建项目应尽量避开地质敏感区，从源头减少风险发生。

其次，政府发起了“防止山泥倾泻计划”，对全港的靠近城市的山体斜坡逐一进行风险排查与分类，根据其风险等级逐次提高斜坡抵御暴雨的能力，降低斜坡区域出现滑坡、落石等风险。采取的措施包括：在斜坡附近增加排水渠、加增斜坡的防护与支撑等。从1977年至今，这项计划已经对全港11000多个“高风险斜坡”进行了安全加固。

此外，土力工程处根据分布在全香港的超120个自动雨量计的实时降雨数据和全港斜坡分布情况，搭建了一个香港“山泥倾泻预警系统”。 在降雨来临时，结合实时雨量和未来预测，系统可推测出香港不同地点山泥倾泻的风险，以此判定评估是否需要向居民发出预警。

经过长达40年的系统性提升，这一套日常管理与应急结合的边坡管理体系有效地保障了居民的安全，自1977年以来，香港山泥倾泻引发灾害的数量显著降低。

尽管总投入超136亿港币，但香港特区政府认为，如果任由斜坡衰败而不采取任何措施，仅在发生紧急情况后进行维修，安全风险、维修费用和社会成本就会随着时间不断增加。因此，系统性的投入才可以防患于未然。

我国在应对气候风险中的行动进展与挑战

2020-2023年，我国进行了第一次全国自然灾害普查，对超过500多万公里的公路、90多万座公路桥梁和隧道、80多万处市政设施进行了“防灾普查”。各类建筑项目的防灾信息，包括项目建成年份、设计施工情况、使用年限、维护情况、安全信息等都被纳入统计，并被录入全国联网的数据库中。通过这次普查，我国首次对全国的基础设施的“抗灾基本面”有了一个较为全面的掌握：这些数据相当于基础设施的“体检数据”，是后续评估基础设施在面对自然灾害时的“牢固程度”的重要依据。

此外，以城市为单位的风险评估和气候适应项目已经开展了一段时间。2017年，我国在28个城市启动了第一批气候适应型城市试点，今年5月又开启了第二批试点，39个城市入选气候适应试点城市。其他诸如“海绵城市”、“韧性城市”等一系列试点项目均在开展。

但是，在城市级别开展的项目仍面临不少挑战。如何提升地方政府参与此类项目的动力是一大难点。交通与发展政策研究所东亚区首席代表刘岱宗表示，气候适应类项目难以直接推动经济增长，其成效通常要在多年后才能显现，这使得地方官员对主动推进此类项目的兴趣较低。为此，未来需要更多自上而下的激励机制，鼓励地方政府积极参与相关项目。

此外，应对气候风险需跨部门、跨专业协作，建立高效联动机制至关重要。专家建议，可以设立由市长或副市长牵头的“行动小组”，成员来自生态环境、气象、住建、应急、交通、农业等相关部门，形成专责机构。

深圳在这一探索上走在了前列。深圳早在2011年就成立了以市长为核心的气候变化应对领导小组，成员由市委各部门主任、各区区长及各局局长组成，负责战略规划及方针的制定。同时通过联席会议制度，各部门形成共识并协调行动，推动政策有效落地。

这一机制赋予了深圳的气候行动更高的系统性与持续性。目前，深圳已出台《深圳市适应气候变化中长期规划》，明确了各部门的职责和行动方向。在具体层面，一方面，升级市政设施和管网系统、制定生命线工程建设方案，以增强基础设施在极端天气中的抵御能力；另一方面，构建了‘1+11+N’应急管理体系，确保在遭遇极端天气时，预警信息能迅速传达至相关部门并启动应急预案，将灾害损失降至最低。

深圳的经验展示了通过部门协作推动系统性防范的可操作性。然而，这类机制目前仅限于少数城市，未来如何推广，特别是如何帮助更多易受气候影响的地区未雨绸缪，为未来的灾害做准备，仍需更多的政策探索和地方实践。

（作者系上海浦东益科循环科技推广中心 研究员）

附录：我国基建面临的具体气候风险有哪些？根据中国工程院于2015年编撰出版的《气候变化对我国重大工程的影响与对策研究》整理得出下表：