新质观察｜保障低空经济高质量发展，立法须先行

作为战略性新兴产业，低空经济乃新质生产力典型代表，系全球范围内共同探索的重要领域。

低空经济，是指一般在垂直高度1000米以下、根据实际需要延伸至不超过3000米的低空空域范围内，以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。低空经济逐步进入新发展阶段，能够为我国经济持续良好发展提供新引擎、开辟新赛道。

一、低空经济的法治需求

实际上，我国关于航空器管理制度建设追溯到20世纪80年代——1987年的《民用航空器适航管理条例》。

当前，我国已经初步构建包括《民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《国家空域基础分类方法》在内的法律、法规、规章等制度体系。现有立法以规制传统航空器为主，缺乏对低空经济发展的通盘考量，导致制度供给不能满足现实需求。从根本来看，是管理传统与产业勃兴之间张力造成的困境。例如，我国更强调空域管理的主权与安全，往往采用单一的空域审批模式，严格控制低空空域的利用，阻碍低空经济的快速发展。

在地方层面，各地关于低空经济的政策文件，大多以方案、措施、计划、规划等形式出现。例如，《广东省推动低空经济高质量发展行动方案(2024—2026年)》《安徽省加快培育发展低空经济实施方案(2024—2027年)及若干措施》《山东省低空经济高质量发展三年行动方案(2024—2026年)》《福建省低空旅游产业发展规划纲要(2021—2035年)》等。各地上升到具有普遍约束力的专门法律文件形式情况较少，对低空经济中涉及的质量管理、风险防控、事故处理等法律问题，缺乏明确规范。

各地政策“碎片化”治理、缺乏法治的层次性、系统性，甚至弱化了法治的基本要求。低空经济能够覆盖一二三产业，包括空域管理、市场准入、安全生产、飞行保障等环节，职能则归属军队、民航、工信、应急、交通等不同部门，更易形成“九龙治水”“推诿”等弊端，导致监管虚置。低空经济覆盖军、警、商、民等多个应用领域，法律需求具有多样性、多层次性，其高质量发展不仅有赖技术进步，更需要法治的坚强支撑。

相较而言，深圳、无锡、广州等地在低空经济立法领域走到了前列位置。以深圳为例，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》于今年2月正式实施，条例围绕深圳低空经济实际，从基本原则、管理体制、基础设施、飞行服务、产业应用与支持、技术创新、安全管理及法律责任等方面进行规范，恰好与《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》相辅相成、共同发力。深圳的条例不仅填补了低空经济专门立法的空缺，而且推动了低空经济立法内容的健全完善，例如首次以地方性法规的方式界定了低空经济概念。

此外，《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》自2023年9月1日起施行，属于政府规章级别，聚焦了三亚特色的旅游行业。随后，《广州市低空经济发展条例（征求意见稿）》《苏州市低空经济产业发展促进条例（征求意见稿）》《无锡市低空经济发展促进条例（送审稿）》（征求意见稿）《十堰市低空经济产业发展促进办法（试行）（征求意见稿）》先后发布，各地积极开展专门立法探索。

总体来看，低空经济依然存在法律位阶较低、立法空白；权责划分混乱，监管出现错位、缺位及过度等问题。但不可否认的是，低空经济正成为拓展市场空间、优化产业结构、推动经济增长的重要力量，亟需从法治层面改善低空经济的现实阻碍。

二、低空经济的立法思路

法治能够搭建推动创新的制度环境，更能保障新兴产业的良性发展。党的二十届三中全会要求，坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。构建适应低空经济特点的法治体系，从而创新体制机制、激发运行活力。

（一）央地立法模式选择

增进民生福祉作为新质生产力的出发点和落脚点，低空经济立法需要提升社会的整体福祉。

一是在中央层面，立法在遵循低空经济安全、有序前提下，更大程度上发挥激励与倡导功能，选择促进型模式而非管制型模式。制定《低空经济发展促进法》，整合无人机管理、空域管理、准入运营、飞行安全、数据保护、配套建设、法律责任等方面，以此保障低空经济的技术、运行、产品、服务的高质量发展。

二是在地方层面，立法在促进型模式以及根据《立法法》要求的基础上，大胆突出各地特色和优势，满足经济条件、地理环境等因地制宜需要。例如，三亚的旅游资源丰富，重点发展低空旅游产业；重庆的山地多样化，聚焦低空运输产业；河南属于农业大省，可以锚定低空农作产业。总之，法治创新是保障低空经济高质量发展的基础环节。

（二）管理体制机制优化

管理体制机制是推动低空经济高质量发展的内在动力。

一是设立专门机构，综合负责低空经济领域的管理监督工作，明晰军民融合、经信、发改、交通、民航等不同部门职责，推动法律政策的有效执行。

二是建立科学管理体系，尤其在不同应用场景的管理秩序，搭建跨部门协调机制，改善划设航线、空域运营、审批管控等资源管理，增强资源利用效能。

三是创新激励支持机制，针对财政、金融、土地、准入等领域制定优惠措施，设立专项基金、创建技术平台等多渠道，形成政府引导、市场投入和技术推动的良好格局，激发低空经济活力。

（三）权益维护渠道畅通

低空经济高质量发展涉及众多主体的利益权衡，权益维护乃安全有序的基本体现。

一是构建风险防范与化解体系，实施实时监控系统，评估风险等级，针对隐私保护、数据安全等风险，严格责任追究、细化处罚标准。

二是明确归责标准和救济路径，结合《民法典》《个人信息保护法》等法律精神，在无人机侵权案件中适用过错推定原则，采取利于受害者的举证责任倒置方式等，化解新技术的复杂性维权困难。

三是引入环境影响评价制度，针对低空经济所产生的噪声、光、化学等污染问题，明确环境评价的内容、流程与结果应用，协调低空活动与生态环保之间关系，落实生态文明建设需求。

四是建立应急响应与特殊处置机制，针对消防、应急、医疗、事故等紧急情况，迅速解决并维护社会公众的生命、财产安全。

（四）各类标准体系健全

低空经济标准建设是与技术创新、产业发展有效链接的关键举措。

一是丰富行业标准类型。低空经济涉及领域众多，在《低空飞行服务系统技术规范》《电动垂直起降航空器（eVTOL）起降场技术要求》等现有行业、团体标准基础上，制定数据安全、飞行监管、场地建设、准飞参数、市场准入等具体标准，各地也应当发挥本地标准的先行先试作用。

二是优化人员从业标准。低空经济对人才素质要求较高，建立对从业人员的资格认定及事故救援标准，以便输送优质的专业人才。

（作者胡耘通为法学博士、西南政法大学法务会计与财税合规研究中心主任）